2019年，我国石油、天然气对外依存度分别达70.8%、43%，提升油气能源保障能力关乎国家总体安全。5月22日，今年政府工作报告也强调要保障能源安全。

确保我国自产2亿吨原油是保障国家能源安全的“应急之需”和“压舱石”，是平衡国际能源格局的重要砝码，超低油价环境下需要国家相应产业政策和价费税联动机制予以保障。

目前，超低油价情况下，我国石油勘探开发存在两个主要问题：

其一，国际油价频繁剧烈波动对石油勘探开发可持续发展带来严峻挑战。石油勘探开发具有投资大、风险高、产能建设和投资回收期长的特点，保持石油储量产量稳定需要长期不断的投入，很难根据油价走势随时大幅调整投资及生产规模和节奏。国际油价频繁波动又决定了石油勘探开发企业要在高油价时期加快投资回收，增强资金积累，从而在低油价时期具备生存能力和持续投入能力。目前，我国油气资源禀赋劣质化趋势加剧，国内勘探整体进入中后期阶段，老油气田稳产难度加大，新区新建产能资源品质逐年变差，新增探明储量中低渗、特低渗透原油储量占比高，原油生产成本大幅上升，勘探开发企业抗低油价能力弱于国际可比公司。目前超低油价已使国内油气勘探开发陷入困境，国内勘探开发企业大幅亏损，加快发展面临效益和现金流的巨大压力，将直接影响油气产量目标的实现。

其二，我国现行油气行业财税价格政策体系设计对勘探开发的支持保护力度不足。“十一五”以来，我国石油财税征收范围扩大、征收标准不断提高。石油石化企业税收负担远高于国内其他行业。现行的油气行业主要财税价格政策多在高油价时期出台，政策出发点主要是调节石油石化企业所谓“超额利润”。但在低油价时期缺乏对勘探开发业务的保护，保障国家油气能源安全供应存在潜在隐患。如2006年出台的特别收益金政策，在高油价时期石油企业已累计上缴几千亿元，低油价时期没有相应的政策措施反哺支持勘探开发企业实现可持续发展。现行成品油销售“地板价”政策，在低油价时期，石油石化企业既要承担上游勘探开发业务大幅亏损，还要缴纳规模不小的风险准备金，加剧了现金流负担，影响上游勘探开发投入。国家征收了大量的风险准备金，但是没有形成用于支持上游勘探开发的政策渠道。

针对这些问题，提出三点意见和建议：

其一，将现行在炼油环节成品油价格中设置调控上、下限的政策，前移至勘探开发和资源进口环节。这种调整既有利于在低油价时期保护上游勘探开发企业积极性，也有利于在高油价时期保护炼化加工企业和消费者利益，并有助于规范成品油市场秩序，从而真正实现“地板价”政策设计的初衷，促进我国油气产业链稳定和市场平稳供应。具体建议：在石油勘探开发环节，当国内成品油对应挂靠原油价格低于40美元/桶时，国内勘探开发企业生产的原油按40美元/桶“地板价”供应国内炼化企业，国内成品油价格按40美元/桶原油对应价格不再下调；当国内成品油对应挂靠原油价格高于130美元/桶时，按130美元/桶供应国内炼化企业，国内成品油价格按130美元/桶原油对应价格不再上调。在原油进口环节，当国内成品油对应挂靠原油价格低于40美元/桶时，由国家海关将进口原油价格与40美元/桶“地板价”的差额，全额收取油价调控风险准备金；当国内成品油对应挂靠原油价格高于130美元/桶时，利用在低油价时期收取的油价调控风险准备金，对加工高价进口原油的国内炼化企业进行适当补贴。

其二，取消石油特别收益金政策。近年来，国内外经济环境和石油企业生产经营情况都发生了重大变化，石油行业已经没有特别收益，继续征收石油特别收益金影响了国内油气勘探开发投入，削弱了企业保障国家能源安全的能力。建议取消石油特别收益金政策，支持石油企业加大勘探开发投入力度、增加国内原油产量。

其三，国家设立专项支持资金。针对勘探开发投资大幅增加、极端低油价下效益开发难度大等实际情况，建议国家按年度投资支出总额的一定比例，设立勘探开发专项资金，支持致密油、非常规等低品位资源的有效动用。